Khai thông đường đến sở hữu vốn nhà nước

Đề án “thành lập cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước tại doanh nghiệp” mà Bộ Kế hoạch và Đầu tư được giao làm đầu mối nghiên cứu, đề xuất đã đi được một nửa chặng đường sau nhiều lần lấy ý kiến góp ý.

Trong bối cảnh hiện nay, việc nhận diện và đưa ra quyết định chính xác về mô hình cơ quan nêu trên đặt ra không ít thách thức cho người được giao nhiệm vụ soạn thảo.

Cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước sẽ vận hành như một cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp hay là một doanh nghiệp đầu tư kinh doanh vốn nhà nước, vẫn đang được tiếp tục cân nhắc.

“Cốt lõi của vấn đề lúc này không phải là đi tìm người đại diện hợp pháp, nên hay không nên thành lập một cơ quan độc lập chuyên trách đại diện quyền sở hữu, mà trước hết phải mang lại những thay đổi thực chất trong quản lý tài sản nhà nước, soát xét lại toàn bộ thể chế và bộ máy quản lý hiện hành, những gì không còn phù hợp thì nên sớm sửa đổi, kể cả đổi mới cả về tư duy con người, tổ chức cụ thể”, chuyên gia Võ Trí Thành lưu ý.

4 yêu cầu căn bản

Theo tinh thần Nghị quyết và Văn kiện đại hội toàn quốc của Đảng lần thứ XII, Nghị quyết số 05-NQ/TW Hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần 4 (khoá XII), Nghị quyết của Quốc hội và Nghị quyết của Chính phủ, các chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước phải đảm bảo 4 yêu cầu cơ bản.

Thứ nhất, tách chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp với chức năng quản lý nhà nước, để chấm dứt việc can thiệp trực tiếp của cơ quan hành chính nhà nước vào hoạt động sản xuất, kinh doanh (trong đó bao gồm cả hoạt động đầu tư vốn, thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp), làm cơ sở để xóa bỏ chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước của các bộ, ngành, địa phương đối với vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.

Thứ hai, đổi mới mô hình quản trị doanh nghiệp để nâng cao tính minh bạch, hiệu quả, phù hợp với thông lệ quốc tế, đồng thời sẽ ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực, lợi ích nhóm trong quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Thứ ba, mô hình cơ quan quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp phải kế thừa những kết quả đổi mới thể chế, tách bạch chức năng quản lý hành chính nhà nước về tài chính doanh nghiệp với việc quản trị doanh nghiệp cũng như chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp với chức năng quản lý nhà nước của các Bộ, ngành, địa phương, đảm bảo khả thi tiến trình sắp xếp, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại DN.

Thứ tư, đảm bảo thực hiện cải cách hành chính, bộ máy gọn nhẹ, hiệu quả, thông suốt, không tạo ra nhiều đầu mối, tầng nấc quản lý doanh nghiệp, không làm tăng biên chế quản lý nhà nước, tăng chi ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật.

Hành chính hay thị trường

Sau nhiều cuộc hội thảo lấy ý kiến, tới thời điểm này, xung quanh câu chuyện về mô hình cơ quan đại diện sở hữu vốn nhà nước đã có 3 phương án được đề xuất, thay vì chỉ 1 như ban đầu.

Phương án một: đề xuất mô hình cơ quan đại điện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.

Phương án hai: mô hình Ủy ban chuyên trách thuộc Chính phủ trên cơ sở nâng cấp SCIC.

Phương án ba: mô hình công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trên cơ sở tăng cường năng lực hiện có của SCIC.

Theo phương án một, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề xuất mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước được gọi là Ủy ban và là một cơ quan thuộc Chính phủ.

Tuy nhiên, trong dự thảo Nghị định thành lập Uỷ ban này, mô hình tổ chức, chức năng nhiệm vụ được thiết kế, không xác định rõ đây là một cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp hay là một doanh nghiệp đầu tư kinh doanh vốn nhà nước.

Ủy ban không có thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước trong việc ban hành các văn bản về cơ chế, chính sách. Trong khi đó, do không phải là một doanh nghiệp nên cũng không thể thực hiện được vai trò của cổ đông tại doanh nghiệp và các hoạt động đầu tư kinh doanh vốn theo quy định của pháp luật hiện hành.

Bên cạnh đó, nội dung của dự thảo Nghị định còn xung đột với các Luật do Quốc hội mới ban hành: Luật Quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp ngày 26/11/2014; Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 về cơ chế tài chính, chính sách nhân sự… do đó, không đủ cơ sở pháp lý để vận hành.

Nếu theo đề xuất này, mô hình của Uỷ ban vẫn là cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp nên không tách bạch chức năng quản lý nhà nước với chức năng thực hiện quyền chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp; không khắc phục được hạn chế của các Bộ, địa phương trong thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu tại doanh nghiệp như hiện nay, đồng thời trùng lặp với chức năng nhiệm vụ của SCIC.

Đó là chưa kể, đối tượng quản lý của Ủy ban dự kiến là 30 doanh nghiệp, phần lớn đều thuộc diện phải cổ phần hóa, thoái vốn (trong đó một số doanh nghiệp đã cổ phần hóa đang tiến hành thoái vốn: Sabeco, Habeco…).

Do vậy, việc Ủy ban với mô hình hoạt động là một cơ quan hành chính nhà nước sẽ không phù hợp với việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của cổ đông trong quản trị doanh nghiệp tại các công ty cổ phần theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp và điều lệ công ty.

Bên cạnh đó, hạn chế lớn nhất thiết kế tại Đề án cho thấy Ủy ban sẽ đóng vai trò cấp trung gian hành chính để chỉ đạo, điều hành trực tiếp hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước, điều hành gián tiếp hoạt động của các doanh nghiệp có vốn nhà nước; là trung gian kết nối giữa doanh nghiệp với các Bộ, ngành quản lý chuyên ngành.

Do đó cần cân nhắc rất kỹ tính hiệu quả, thông suốt khi vai trò, nhiệm vụ của Ủy ban như là một Hội đồng thành viên cho tất cả các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty do Ủy ban quản lý; sự khác biệt giữa quản trị của cơ quan hành chính nhà nước với quản trị doanh nghiệp khi thực thi các quyền, nghĩa vụ của đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.

Do đó, mô hình cửa Đề án chưa tách bạch rõ chức năng quản lý hành chính nhà nước và chức năng quản trị doanh nghiệp, vẫn còn sự can thiệp của hành chính nhà nước vào doanh nghiệp nên làm hạn chế việc công khai, minh bạch trong điều hành sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, sẽ vẫn là nguy cơ tạo môi trường, cơ hội cho lợi ích nhóm, cho sự lãng phí, tham nhũng xuất hiện trong việc quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, làm giảm hiệu quả sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.

Đối với phương án thứ 2 với mô hình Ủy ban chuyên trách thuộc Chính phủ trên cơ sở nâng cấp SCIC, ưu điểm là không phải thành lập mới bộ máy và sẵn có nguồn nhân lực.

Nhưng lại có nhược điểm là Ủy ban vẫn là cơ quan hành chính nhà nước nên sẽ xảy ra các hạn chế tương tự như phương án 1.

Mô hình doanh nghiệp, tại sao không?

Khác với 2 phương án đầu, phương án 3 được đề xuất theo mô hình doanh nghiệp. Khi cơ chế hành chính quản lý vốn có nhiều vướng mắc thì việc xem xét cơ chế doanh nghiệp là giải pháp đáng quan tâm và cần chú trọng.

Công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trên cơ sở tăng cường năng lực hiện có của SCIC sẽ là mô hình tập trung, được triển khai theo lộ trình phù hợp với tình hình thực tế tại Việt Nam nhưng phải đảm bảo đúng quy định của pháp luật (Luật Doanh nghiệp 2014, Luật số 69/2014/QH13, Luật Ngân sách nhà nước và Luật Tổ chức Chính phủ); đảm bảo yêu cầu tách chức năng quản lý nhà nước với chức năng chủ sở hữu; phân định rõ chức năng quản lý nhà nước với chức năng quản trị doanh nghiệp, cũng như phân định rõ quyền quản trị công ty với quyền chủ sở hữu (cổ đông); thực hiện cải cách hành chính, không tăng biên chế.

Tuy nhiên, theo các chuyên gia, cho dù Công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước có phải là SCIC hay không thì cũng cần lưu ý ba vấn đề quan trọng.

Thứ nhất, cần thay đổi cơ bản phương thức quản lý vốn, trong đó bao gồm nhiều nội dung như việc xác định qui mô khối doanh nghiệp nhà nước hay vốn nhà nước tại doanh nghiệp sẽ ở mức độ nào trong bối cảnh Đảng và Nhà nước tiếp tục thúc đẩy mạnh mẽ quá trình cổ phần hoá; những thay đổi trong vai trò của Nhà nước với tư cách cổ đông tại các công ty cổ phần; chức năng nhiệm vụ và hệ thống các chỉ tiêu (KPIs) cho các doanh nghiệp nhà nước; việc vận hành cơ chế sản phẩm, dịch vụ công ích hay cơ cấu các đơn vị sự nghiệp...

Thứ hai, không chỉ đóng vai trò bảo toàn và phát triển vốn nhà nước tại doanh nghiệp, Công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước ra đời còn cần đảm đương được nhiệm vụ tích tụ và huy động các nguồn lực phục vụ các chương trình mục tiêu hay các nhiệm vụ Chính phủ giao. Cơ chế phân tán quyền đại diện chủ sở hữu như hiện nay đang là một trong những nguyên nhân tạo ra sự phân tán nguồn lực của khối doanh nghiệp nhà nước.

Thứ ba, cần xây dựng cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa Công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước mới và các cơ quan quản lý nhà nước, các Bộ, ngành, địa phương trong quá trình quản lý và kinh doanh vốn. Cơ chế quản lý mới cần tạo điều kiện cho các doanh nghiệp nhà nước ngày càng phát triển, thay vì lại tạo ra nhiều tầng nấc cản trở sự hoạt động của doanh nghiệp.

Ngoài cơ chế phối hợp, cơ chế đánh giá và giám sát hoạt động của cơ quan chuyên trách này cũng cần tính đến...

Để giúp xem xét các vấn đề trên, việc đánh giá tổng thể mô hình của SCIC theo kết luận số 78-KL/TW của Bộ chính trị về đề án: “Tiếp tục củng cố, phát huy vai trò của SCIC”, là cần thiết. Tuy nhiên, trong khi chờ quyết định cuối cùng về mô hình cho cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước thì trước mắt, mô hình SCIC vẫn cần tiếp tục vận hành và tiếp tục đúc rút những kinh nghiệm, bài học cho công cuộc đổi mới phương thức quản lý vốn nhà nước, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp.